Amtsinteressen. Wie ein westdeutsches Ministerium während der 1950er Jahre in den USA lobbyierte

„Verwaltungs- oder Machtmittel sind uns nicht in die Hand gegeben”, sagte Staatssekretär Peter Paul Nahm 1957 in einem Interview über seine eigene Behörde. Die Stärke seines Hauses liege stattdessen „in der Kunst der Überzeugung, oder besser gesagt: jemanden zu überzeugen.”[1][1] Ein ungewöhnliches Selbstbild für eine Oberste Bundesbehörde – und doch trifft es ziemlich genau, was das Bundesministerium für Vertriebene, Flüchtlinge und Kriegsgeschädigte (BMVt) in den 1950er Jahren tatsächlich tat. Es lobbyierte, ganz direkt und mit System, im amerikanischen Kongress.

„Lobbying by Foreign Governments“?

Das ist ein bemerkenswerter Befund. Lobbying gilt gemeinhin als Geschäft von Unternehmen, Verbänden und Interessengruppen, die sich an eine Regierung wenden. Der umgekehrte Fall – eine Regierung, die im Ausland Lobbyarbeit gegenüber einer fremden Legislative betreibt – wird selten untersucht. Bereits in den 1960er Jahren wurde das Phänomen des „Lobbying by Foreign Governments” beschrieben. Aktuelle Studien zeigen, dass allein amerikanische Abgeordnete und Behörden zwischen 2000 und 2018 jedes Jahr über 12.000 Kontakte mit ausländischen Regierungsvertretern hatten. (öffnet in neuem Tab) Dass Regierungen selbst zu Lobbyisten werden können, passt nur schlecht in das gewohnte Bild von Lobbyisten als „Sendern” und Ministerien als bloßen „Empfängern”. Wie ein solcher Regierungslobbyismus in der Praxis aussah, lässt sich am Beispiel des BMVt und seines Ringens um den amerikanischen Displaced Persons Act von 1948 sehr genau rekonstruieren.

Dass das BMVt dabei zum Lobbyisten wurde statt auf Diplomatie zu setzen, hatte einen einfachen Grund: Bis zum Herbst 1950 verbot das alliierte Besatzungsstatut der Bundesregierung praktisch jede eigenständige Außenpolitik. Offizielle Kanäle standen dem Ministerium schlicht nicht zur Verfügung – es blieb nur der informelle Weg.

Ein konkretes Anliegen gab dieser allgemeinen Strategie ihre Richtung: die westdeutsche Auswanderungspolitik. Die junge Bundesrepublik sah sich mit dem Schreckbild der „Übervölkerung” konfrontiert – zu viele Menschen auf zu wenig Raum. Als besondere Problemgruppe galten vertriebene „volksdeutsche” Landwirte, für die man dringend Auswanderungsmöglichkeiten suchte, auch und gerade in den USA. Genau hier verflocht sich dieses deutsche Interesse mit einem ganz konkreten amerikanischen Gesetz.

Der Streit um den Displaced Persons Act

Der amerikanische Displaced Persons Act of 1948 war die Antwort der Truman-Administration auf die enormen Flüchtlingszahlen aus Nachkriegseuropa: Er erlaubte gut 200.000 „Displaced Persons” zusätzlich zu den regulären Einwanderungsquoten die dauerhafte Niederlassung in den USA. Ab 1949 verhandelte der Kongress wiederholt und in vielen Gesetzesvorlagen über Verlängerung, höhere Quoten und veränderte Bedingungen. Für die westdeutsche Regierung war das hochbrisant. Denn der Status „Displaced Person” orientierte sich an den Definitionen der International Refugee Organization, die Deutsche kategorisch ausschlossen. Wer als deutscher Vertriebener in die USA auswandern wollte, blieb also außen vor – und damit blieb ausgerechnet jener Weg versperrt, der für Bonn die naheliegendste Lösung des westdeutschen Bevölkerungsproblems darstellte. Wie ließ sich dieser Weg im westdeutschen Interesse offenhalten? Der für internationale Fragen zuständige Abteilungsleiter im BMVt, Werner Middelmann (1909–1985), formulierte unmissverständlich: Es brauche eine „Sonderregelung” für vertriebene Deutsche, voranzutreiben „durch ‚lobbying’.”[2][2] Genau das taten er und seine Kollegen – über drei ineinandergreifende Strategien.

Der Blogbeitrag ist die gekürzte Version eines Orignalaufsatzes. Diesen finden Sie hier:

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Welchen Einfluss nehmen Lobbyisten auf unsere Gesetze? Was machen professionelle Interessenvertreter im Parlament? Und wie passt Lobbyismus zur modernen parlamentarischen Demokratie? Diesen Fragen widmet sich ein neuer Band in der Reihe „Zeithistorische Impulse“.

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Das Netzwerk der Vereine und committees

Für das Ministerium waren deutsch-amerikanische Vereine, kirchliche Organisationen und Hilfskomitees in den USA von unschätzbarem Wert. Viele bestanden schon seit der großen deutschen Einwanderungswelle des späten 19. Jahrhunderts und verfügten über eingespielte Strukturen, um Informationen zu verbreiten und auf die amerikanische Öffentlichkeit einzuwirken. Bereits das Frankfurter Amt fragte gezielt nach Kontakten mit direkten Verbindungen zum Kongress – und wurde fündig: Der Los Angeles Schwabenverein etwa verfüge über „enge Beziehungen” zum Senat, das American Relief for Germany über gute „Presseverbindungen”.[3][3]

Die entscheidende Tür öffnete Franz Hamm (1900–1988), Vizevorsitzender des donauschwäbischen Hilfskomitees mit eigenem Netzwerk in den USA. Als Werner Middelmann 1949 im Rahmen eines amerikanischen Austauschprogramms in die USA reiste, informierte Hamm die Verbände über dessen Anwesenheit und empfahl „Fühlungnahme”. Middelmann sprach daraufhin vor der Dachvereinigung der deutsch-amerikanischen Organisationen in New York – und berichtete zufrieden nach Deutschland, die Verbände wollten „jeder einzelne an die Kongressmitglieder und Senatoren herantreten und auf besondere Hilfeleistung drängen.“[4][4]

Das blieb nicht bei Absichtserklärungen. Hamm organisierte gezielt die Übergabe von Denkschriften an einzelne Kongressabgeordnete – und zwar so, dass sie größtmögliches Gewicht entfalteten. Ein Exemplar ließ er einem Senator „persönlich überreicht” durch die örtliche donauschwäbische Gruppe zukommen; ein anderes musste er per Post verschicken, weil im betreffenden Bundesstaat keine vergleichbare Organisation existierte. Der Unterschied war Hamm bewusst: Persönlich übergebene Eingaben hätten mehr Gewicht, „da in deren Reihen bestimmt Menschen erfasst sind, auf deren Mitarbeit und Stimme die Herren Senatoren und Kongressmänner Gewicht legen.”[5][5]

Diese Rechnung ging auf. Der Senator William Langer (1886–1959), der sich früh für die Belange „volksdeutscher” Auswanderer einsetzte, berief sich öffentlich auf mehrere hundert Petitionen aus seinem Wahlkreis. Ein Brief an ihn dankte ausdrücklich dafür, dass sein amendment es „ethnic German immigrants” ermögliche, ihre Verwandten in Amerika wiederzusehen; ein anderer erinnerte eine Abgeordnete daran, dass zahlreiche ihrer Wählerinnen und Wähler Verwandte in Europa hätten, die von der Gesetzesänderung profitieren würden.[6][6] Mehrere solcher Briefe verlas Langer sogar in Senatsanhörungen. Der eigentliche Trick dabei: Die Vertreter dieser deutsch-amerikanischen Organisationen traten als amerikanische Bürger auf – nicht als Sprachrohr einer fremden Regierung. Das machte ihr Anliegen für Abgeordnete grundsätzlich relevanter und legitimer als jede direkte Eingabe aus Bonn. Mit diesem grassroots lobbying tarnte sich das deutsche Interesse als heimischer Bürgerwille.

Informationen als Währung

Doch Petitionskampagnen allein reichten nicht. Wer im politischen Prozess mitspielen will, braucht vor allem eines: Informationen – am besten früher als die Konkurrenz. Auch hier war das BMVt aktiv, und der Austausch verlief in beide Richtungen. Über die Kontakte des American Relief for Germany zur amerikanischen Presse ließ man Material in mehreren Zeitungen platzieren. Umgekehrt gelangten Gesetzesentwürfe, Ausschussberichte und interne Papiere aus dem Kongress auf die Schreibtische der deutschen Beamten – teils noch im Entwurfsstadium.

Ein besonders anschauliches Beispiel ist der sogenannte Walter Report von 1950, ein Kongressbericht über die Flüchtlingssituation in Deutschland. Middelmann erhielt den Bericht offenbar bereits als Entwurf und leitete ihn wiederum an ausgesuchte amerikanische Organisationen weiter – damit diese Form und Inhalt prüfen und gegebenenfalls korrigieren konnten. Als der Bericht schließlich erschienen war, forderte Middelmann die Verbände auf, auf seiner Grundlage nun Druck auf die zuständigen Stellen auszuüben. Das Ministerium besaß also nicht nur privilegierten Zugang zu Informationen aus dem Inneren des amerikanischen Parlaments – es konnte offenbar auch auf deren Entstehung Einfluss nehmen.

Möglich wurde das durch persönliche Kontakte, die weit über bloße Bekanntschaften hinausgingen. Eine Schlüsselfigur war die amerikanische Sozialarbeiterin Betty Barton, die selbst dem Beraterstab des Kongressabgeordneten Francis Walter (1894–1963) angehörte und den offiziellen Text des Walter Report verfasste – während sie fortlaufend mit Material aus dem BMVt versorgt wurde. Middelmann brachte es später auf den Punkt: Er habe „zusammen mit Betty Barton den Kongress […] bearbeitet.”[7] [7]Ein weiterer Kontakt schickte Middelmann Kopien der neuen Gesetzesfassung, sobald sie vorlagen – mit ausdrücklichem Hinweis auf die für Deutschland relevanten Passagen.

Namen wie Betty Barton zeigen bereits: Die ersten beiden Strategien – Vereinsnetzwerk und Informationsfluss – funktionierten überhaupt nur, weil ihnen eine dritte Ebene zugrunde lag.

Direkte Drähte in den Kongress

Das BMVt verfügte über direkte persönliche Beziehungen zu Entscheidungsträgern und – mindestens ebenso wichtig – zu deren Mitarbeiterstäben. Als der Kongress 1949 ein Komitee zur Untersuchung der europäischen Flüchtlingssituation nach Deutschland entsandte, traf sich Middelmann im Vorfeld mit Angehörigen des State Department und dem Vorbereitungsstab des Komitees, übergab bei jeder Gelegenheit Unterlagen – und bereitete anschließend die deutschen Behörden minutiös auf die Interessen der amerikanischen Delegation vor.

Bis 1952 hielt das Ministerium diese Kanäle offen. Auf einer Reise Middelmanns im Januar und Februar jenes Jahres standen mindestens 20 Kongressmitglieder auf seiner Gesprächsliste, darunter erneut Francis Walter. Ein Vertreter der Steuben Society fasste das gemeinsame Ziel gegenüber Bonn unverblümt zusammen: Es gehe darum, „guenstigere Gesetze fuer die Heimatvertriebenen im Kongress durchzudruecken.”[8]

Am Ende blieb der große Erfolg aus. Ohne Verlängerung lief der Displaced Persons Act am 30. Juni 1952 endgültig aus – kurz bevor der amerikanische Refugee Relief Act von 1953 mit einer deutlich weiter gefassten Flüchtlingsdefinition ohnehin eigene Regelungen für Deutsche überflüssig machte. Doch ein Teilerfolg war es allemal gewesen: 1950 hatte der Kongress die Bestimmungen so erweitert, dass 54.000 zusätzliche Plätze exklusiv für deutsche Heimatvertriebene reserviert wurden.

Wallstein Verlag

Mehr zur Geschichte des Bundesvertriebenenministeriums

Jan Ruhkopf: Institutionalisierte Unschärfe. Ordnungskonzepte und Politisches Verwalten im Bundesvertriebenenministerium 1949-1961, Göttingen 2023.

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„Regierungslobbyismus”: Diplomatie oder Lobbying?

In einem Vermerk von 1952 zog Werner Middelmann selbstbewusst Bilanz: Durch „wiederholte eingehende Verhandlungen” mit amerikanischen Stellen sei die Ausweitung um 54.000 Plätze „erreicht” worden.[9] Diese Formulierung verdient Misstrauen. 1950 gab es zwischen den USA und Westdeutschland noch keine offizielle diplomatische Ebene, auf der ein Beamter überhaupt hätte „verhandeln” können – die Bundesrepublik durfte erst ab 1951 eigene Vertreter zu internationalen Konferenzen entsenden. Und dass ein fremder Staat unmittelbar auf die amerikanische Gesetzgebung einwirkt, hätte in den USA eigentlich Widerstand provozieren müssen: Schon 1938, mit Blick auf NS-Propaganda, hatte der Kongress den bis heute geltenden Foreign Agents Registration Act verabschiedet, um genau solche Einflussnahme sichtbar zu machen.

Middelmanns Wort von der „Verhandlung” beschreibt also nicht ganz präzise, was tatsächlich geschah. Eher lässt sich das Vorgehen des BMVt als „Regierungslobbyismus“ fassen. Das Ministerium trat gegenüber dem amerikanischen Kongress niemals als offizieller diplomatischer Verhandlungspartner auf. Es führte Hintergrundgespräche, lieferte Informationen und Deutungsangebote, kurz: Es betrieb genau jene „Kunst der Überzeugung”, von der Staatssekretär Nahm sprach – nur eben nicht im eigenen Land, sondern gegenüber einer fremden Legislative.

Bemerkenswert ist dabei die doppelte Anpassungsleistung. Die deutsch-amerikanischen Organisationen agierten nach den Spielregeln des amerikanischen Systems, in dem Kongressabgeordnete ihrer eigenen Wählerschaft besonders aufmerksam zuhören. Zugleich verschleierte dieses Vorgehen geschickt, dass hier eigentlich ein foreign interest verhandelt wurde – getarnt als domestic interest amerikanischer Bürgerinnen und Bürger. Dass unverkennbar westdeutsche Regierungsinteressen im Spiel waren, änderte daran wenig: Sie wurden über ein Netzwerk aus staatlichen und nichtstaatlichen Akteuren vermittelt, in dem sich die klare Trennung zwischen „Lobbyist” und „Ministerialbeamtem” auflöste.

Am Ende zeigt der Fall des BMVt vor allem eines: wie sehr Einflussnahme auf Politik von Mittelsleuten abhängt. Nicht die prominenten Senatoren waren die entscheidenden Akteure – sie waren zugleich unverzichtbar und fast nebensächlich, weil die eigentlichen Weichenstellungen im Umfeld des Parlaments erfolgten: bei Ausschussmitarbeitern und eben jenen Verbandsfunktionären, die Briefe schrieben und Türen öffneten. Ohne Franz Hamms Verbändenetzwerk oder Betty Bartons Position im Beraterstab des Kongresses wäre der westdeutschen Ministerialbürokratie der Zugang zum amerikanischen Gesetzgebungsprozess verwehrt geblieben. Die Grenze zwischen Diplomatie und Lobbyismus, zwischen Staat und Zivilgesellschaft – sie war durchlässiger, als es die offiziellen Aktenvermerke aus Bonn glauben machen wollten.